Πώς οι νόμοι «σκοτώνουν» τις προσπάθειες προσέλκυσης ξένων επενδύσεων

Το φαινόμενο του κρατισμού και της πολυνομίας/κακονομίας είναι πραγματικά εντυπωσιακό, όπως αποδεικνύουν τα στοιχεία έρευνας του φορέα διαΝΕΟσις, υπό τον τίτλο «Πολυνομία, Κακονομία και Γραφειοκρατία στην Ελλάδα», επισημαίνοντας πως την τελευταία 15ετία, θεσπίστηκαν περίπου 100 νόμοι ετησίως, με τους νόμους που δεν είναι κυρώσεις διεθνών συμβάσεων ή συμφωνιών να είναι περίπου οι μισοί (749 από τους 1.478). Αποτέλεσμα αυτού είναι η «καθαρή» εθνική παραγωγή να είναι κατά μέσον όρο 50 νόμοι το χρόνο, για την περίοδο 2001 – 2015.

Στο ίδιο διάστημα, η αναλογία στα προεδρικά διατάγματα είναι 5 ανά 1 Νόμο, λαμβάνοντας υπόψη τη νομοθεσία, εξαιρουμένων των κυρώσεων διεθνών συμβάσεων και συμφωνιών, με τις κανονιστικές και οι ατομικές διοικητικές πράξεις να αριθμούν σε εκατοντάδες χιλιάδες, καθώς ο αριθμός των Τευχών Β’ από το 2001 μέχρι το 2015 είναι 38.677, και κάθε τεύχος περιλαμβάνει τις περισσότερες φορές παραπάνω από 5 πράξεις.

Οι νόμοι, σύμφωνα με την Ημερησία, συμπεριλαμβάνουν 19.727 εξουσιοδοτήσεις σε περίπου 60.000 σελίδες νομοθεσίας. Τα τελευταία έτη, με την υπογραφή της πρώτης δανειακής σύμβασης (Μνημόνιο I, 2010), ο αριθμός των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (67 σε σύνολο 80) και των Πολυνομοσχεδίων (24 σε σύνολο 25) είναι αυξημένος. Ενώ, σε σχέση με τους τομείς πολιτικής, στο σύνολο των 704 νόμων που αναλύθηκαν από το 2002 μέχρι το 2015, η πλειονότητα (41%) εντάσσεται στην κατηγορία «Κράτος ? Δημόσια Διοίκηση», ενώ οι άλλες δύο κατηγορίες, δηλαδή α) «Οικονομία ? Αγορά ? Ανάπτυξη» και β) «Κοινωνία», είναι μοιρασμένες με 27% και 28% αντίστοιχα.

Αυτός είναι και ο κύριος λόγος που η χώρα δεν μπορεί να ξεφύγει από τη θηλιά του δανεισμού, που κάθε μέρα την πνίγει, με το γραφειοκρατικό φεστιβάλ και την πολυνομία να οδηγούν στην υπερφορολόγηση, η οποία, με την σειρά της, συνεπάγεται άνοδο της φοροδιαφυγής, μείωση της ζητήσεως με συνέπεια την οικονομική ύφεση.

Στην Ελλάδα πολυνομία παρατηρείται σε πολλούς τομείς της δημόσιας πολιτικής, μεταξύ των οποίων «ξεχωρίζουν» η φορολογική πολιτική, η πολεοδομική – περιβαλλοντική πολιτική και η πολιτική κοινωνικών ασφαλίσεων, και ειδικότερα των συντάξεων. Η μελέτη αναδεικνύει στοιχεία για την πολυνομία στον φορολογικό τομέα και στον τομέα κοινωνικών ασφαλίσεων, αλλά κυρίως προσφέρει μια πανοραμική εικόνα, στηριγμένη σε ποσοτική έρευνα που αφορά τη νομοθεσία σε όλους τους τομείς για την περίοδο 2001 έως 2015.

Τα αίτια της πολυνομίας

Σύμφωνα με την έρευνα, τα αίτια της πολυνομίας είναι πολλά και έως ένα βαθμό αναπόφευκτα. Η ρύθμιση ενός οποιουδήποτε θέματος από το νομοθέτη μπορεί να αποβεί λανθασμένη ή με το πέρασμα του χρόνου, να ξεπερασθεί από οικονομικές και πολιτικές μεταβολές.

Πίσω, από το τεράστιο αυτό πρόβλημα υπάρχει και η πολιτική του διάσταση, που μόνον μελαγχολία προκαλεί, καθώς θεωρείται εύλογο στις δημοκρατίες ότι οι εκάστοτε κυβερνώντες θέλουν να επανεκλεγούν, και για το σκοπό αυτό, μεταξύ άλλων αποτελεσμάτων δημόσιας πολιτικής, επιδιώκουν να δείξουν πρόσθετο ή καινοτόμο νομοθετικό έργο.

Ωστόσο, στην Ελλάδα η πολυνομία οφείλεται και σε άλλα αίτια. Όπως και σε άλλες χώρες με παρόμοια ιστορική διαδρομή και συγκρίσιμες σχέσεις κράτους-κοινωνίας, όπως κατά διαστήματα σε ορισμένες χώρες της Νότιας Ευρώπης, στην Ελλάδα η πολυνομία θα πρέπει να αποδοθεί σε μακροχρόνια και πιο πρόσφατα αίτια. Αυτά διακρίνονται σε κοινωνικο-πολιτικά, διοικητικά/οργανωσιακά και νομικά αίτια.

Στην έκθεση της η διαΝΕΟσις επισημαίνει ότι κοινωνικο-πολιτικά αίτια είναι το πελατειακό σύστημα, οι πιέσεις ομάδων συμφερόντων για εξαίρεσή τους από τους γενικούς κανόνες που θέτει η πολιτεία και, γενικότερα, η κοινωνική υποστήριξη προς την πολυνομία, γιατί χωρίς αυτή δεν θα μπορούσε η κάθε ομάδα, επαγγελματική ή άλλη, να διατηρήσει το δικό της, ιδιαίτερο επαγγελματικό, φορολογικό ή ασφαλιστικό καθεστώς.

Επίσης, τέτοιου είδους αίτια είναι και η τάση των εκάστοτε κυβερνώντων να νομοθετούν, συχνά εκ του περισσού, προκειμένου να υπερακοντίσουν τη νομοθετική «προσφορά» των προηγουμένων που βρίσκονταν στην κυβέρνηση. Και, ενώ αυτό αποτελεί γενική τάση σε πολλές δημοκρατίες, αποκτά οξεία μορφή σε δημοκρατίες με πολωμένα κομματικά συστήματα, όπως το ελληνικό, στο οποίο σπάνια υπάρχει συναίνεση στη διαμόρφωση μέτρων πολιτικής.

Ο πολωμένος δικομματισμός, δηλαδή, «τρέφει» την πολυνομία, όπως άλλωστε το κάνει και η τάση για συχνούς κυβερνητικούς ανασχηματισμούς. Ένα ακόμη αίτιο είναι η αδύναμη ως προς τις δεξιότητές της και ετερόνομη -καθότι μακροχρόνια κομματικοποιημένη- δημόσια διοίκηση και η συνακόλουθη δυσπιστία μεταξύ διοίκησης και πολιτικής εξουσίας.

Στα διοικητικά/οργανωσιακά αίτια συμπεριλαμβάνονται, πρώτον, η αναπόφευκτη νομοθετική παραγωγή σε ένα κράτος όπως το ελληνικό, με ιδιαίτερα συγκεντρωτικό διοικητικό σύστημα, ακόμη και μετά την περιφερειακή και την τοπική αποκέντρωση των τελευταίων δύο δεκαετιών, και, δεύτερον, η διεύρυνση του ρόλου του κράτους. Το τελευταίο τόσο όταν ακολουθούσε παρεμβατικές πολιτικές, «εισβάλλοντας» σε πολλούς τομείς της κοινωνίας και της οικονομίας, ώστε να τους ρυθμίζει, όσο και όταν άρχισε να αποσύρεται, π.χ., από την παραγωγή αγαθών ή την κοινωνική προστασία, πάλι χρειαζόταν να παράγει νόμους ρύθμισης των σχέσεων στα πεδία από τα οποία το ίδιο αποσυρόταν.

Στα νομικά αίτια περιλαμβάνονται, πρώτον, η σύνδεση του εθνικού με το ευρωπαϊκό και το διεθνές δίκαιο, με την έννοια της εισαγωγής και της υιοθέτησης ρυθμίσεων οι οποίες προκύπτουν από διεθνείς συνθήκες που συνάπτει η χώρα. Άλλωστε, ως χώρα-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ελλάδα υποχρεούται να συγχρονίζει το βήμα της με τη νομοθετική παραγωγή της Ένωσης. Δεύτερον, η Ελλάδα διαθέτει ένα μάλλον μακροσκελές και υπερφορτωμένο σύνταγμα, το οποίο ανοίγει πολλές ευκαιρίες στον κοινό νομοθέτη να νομοθετεί. Του επιτρέπει να ψηφίζει νομοσχέδια στην Ολομέλεια και στα Τμήματα Διακοπών της Βουλής, να ψηφίζει επείγοντα και κατεπείγοντα νομοσχέδια, να ψηφίζει νόμους-πλαίσια, να εξουσιοδοτεί τη διοίκηση να εκδίδει πληθώρα κανονιστικών πράξεων με ειδική εξουσιοδότηση, ενώ επιτρέπει και στην κυβέρνηση να εκδίδει έναν πρακτικά απεριόριστο αριθμό Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ).

Το πρόβλημα της κακονομίας

Ακόμη και λίγοι νόμοι να υπήρχαν, δεν θα είχε απαραίτητα αποφευχθεί το παράλληλο πρόβλημα της κακονομίας. Τα συμπτώματά του είναι οι αντιφάσεις των νόμων μεταξύ τους, τα κενά δικαίου, οι δυσερμήνευτες και πολύπλοκες διατυπώσεις, η ατέλεια και η ανεπάρκεια των ρυθμίσεων, η θέσπιση νέων κανόνων δικαίου, προκειμένου αυτοί να ερμηνεύσουν τι πραγματικά εννοούσε ο νομοθέτης όταν θέσπιζε κάποιον προηγούμενο κακότεχνο κανόνα δικαίου, καθώς και τα αυξημένα -από ό,τι φαίνεται? φαινόμενα εκφραστικών και άλλων λαθών στη χρήση της ελληνικής.

Συνοπτικά, χωρίς αυτό να είναι το αποκλειστικό αίτιο, η πολυνομία παράγει κακονομία, αφού, μετά από κάποιο όριο αριθμητικής αύξησης των νόμων, οι αντιφάσεις μεταξύ τους είναι αναμενόμενες. Η δε κακονομία, με τη σειρά της, «τροφοδοτεί» την πολυνομία, αφού απαιτούνται νέοι νόμοι για να επιλυθούν τα προβλήματα που ήδη κατά τη θέσπισή τους τυχόν προκάλεσαν οι παλαιοί κακότεχνοι νόμοι.

Μέτρα επίλυσης

Τα μέτρα επίλυσης του προβλήματος συνδέονται με τη διάγνωση των αιτίων και των συνεπειών του. Τα βαθύτερα αίτια, όπως ο πολωμένος κομματικός ανταγωνισμός ή η μακροχρόνια αδυναμία και εξάρτηση της διοίκησης από την πολιτική, δεν επιδέχονται άμεσες λύσεις. Χωρίς να χάνεται ο στόχος της αναβάθμισης της δημοκρατίας στο μέλλον, ώστε μαζί με αυτή να υποχωρήσει η πολυνομία, η έμφαση πρέπει να δοθεί σε μεσοπρόθεσμες και βραχυπρόθεσμες παρεμβάσεις.

Οι μεσοπρόθεσμες παρεμβάσεις προϋποθέτουν αναθεώρηση του Συντάγματος, εφόσον ισχύει το συμπέρασμά μας ότι το Σύνταγμα, όπως έχει σήμερα, ευνοεί την πολυνομία. Μεσοπρόθεσμα θα πρέπει να ανασχεθεί η τάση του Συντάγματος να ωθεί τη Βουλή να επιταχύνει τη νομοθετική παραγωγή και να επιτρέπει σε βουλευτές και σε υπουργούς να διαγκωνίζονται για το ποιος θα παραγάγει περισσότερη νομοθεσία στη διάρκεια της θητείας τους.

Οι επτά (7) μεσοπρόθεσμες προτάσεις, οι οποίες θα έχουν μέλλον εφόσον βέβαια συναντήσουν ευρύτερες πολιτικές συναινέσεις, αφορούν: 1. Μείωση του ρυθμιστικού όγκου με τη χρήση του εργαλείου της «γκιλοτίνας». 2. Μείωση του ρυθμιστικού όγκου, μέσω στοχευμένων κωδικοποιήσεων, και συνταγματική προστασία των νέων κωδίκων. 3. Εξορθολογισμός και έλεγχος των βουλευτικών προσθηκών και τροπολογιών. 4. Ενοποίηση όλων των συνοδευτικών εκθέσεων ενός νομοσχεδίου σε μια αναβαθμισμένη Ανάλυση Ρυθμιστικών ή Κανονιστικών Επιπτώσεων. 5. Ουσιαστικός νομοθετικός προγραμματισμός με ανώτατα όρια ανά υπουργείο στην ετήσια παραγωγή νομοθεσίας, βάσει ποσοτικών στόχων και αναφορές πεπραγμένων σε εξαμηνιαία βάση. 6. Αξιολόγηση της εφαρμογής της νομοθεσίας μετά τη θέση της σε ισχύ και αυτοδίκαιη κατάργηση νόμων δύο χρόνια μετά την ψήφιση τους, εφόσον ψηφίστηκαν για να αντιμετωπίσουν έκτακτες ή επείγουσες ανάγκες. 7. Αλλαγή του νομοθετικού πλαισίου και βαθμιαία μεταβολή της νομολογίας, ώστε τα δικαστήρια να ελέγχουν σε συγκεκριμένες περιπτώσεις την ίδια τη διαδικασία παραγωγής νόμων από τη Βουλή.

Ταυτόχρονα, οι δώδεκα άμεσες παρεμβάσεις, που προτείνονται στο τελευταίο μέρος της μελέτης, θα ωφελούνταν βέβαια από τυχόν ευρύτερη κοινωνικο-πολιτική στήριξή τους, αλλά κυρίως επιζητούν ισχυρή και διαρκή πολιτική βούληση για την προώθησή τους. Δεν έχουν οικονομικό κόστος και οι περισσότερες είναι άμεσα εφαρμόσιμες. Πολλές είναι ήδη γνωστές, γιατί έχουν συζητηθεί στη δημόσια σφαίρα, ενώ άλλες παρουσιάζονται ίσως για πρώτη φορά εδώ, με βάση την ανάλυση της ελληνικής και της διεθνούς εμπειρίας σε ό,τι αφορά την αντιμετώπιση της πολυνομίας και της κακονομίας. Επιγραμματικά, οι προτεινόμενες άμεσες παρεμβάσεις είναι οι εξής: 1. Ακριβής διάγνωση του προβλήματος και χρηματοδότηση από το ΕΣΠΑ. 2. Αναδιαμόρφωση της εσωτερικής δομής της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης, με σκοπό την εφαρμογή της Καλής Νομοθέτησης. 3. Ενδυνάμωση της Κεντρικής Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής και ανεξαρτητοποίησή της. 4. Δημιουργία Κυβερνητικής Επιτροπής Καλής Νομοθέτησης. 5. Ενεργοποίηση Μονάδων Νομοθετικής Πρωτοβουλίας Υπουργείων. 6. Αναβάθμιση του Κοινοβουλίου – Δημιουργία Ειδικής Διαρκούς Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Καλής Νομοθέτησης. 7. Αποσύνδεση του υπουργικού αξιώματος από το βουλευτικό αξίωμα. 8. Μείωση του αριθμού των υπουργείων και των υπουργών. 9. Ευρύτερη διαβούλευση πριν από τη διαμόρφωση των νομοσχεδίων. 10. Τήρηση του χρονικού ελαχίστου (minimum) για ηλεκτρονική διαβούλευση επί των διαμορφωμένων νομοσχεδίων. 11. Επεξεργασία νομοσχεδίων από το Συμβούλιο της Επικρατείας (Σ.τ.Ε.) πριν από την κατάθεσή τους στη Βουλή. 12. Μείωση των πηγών πίεσης από την ίδια τη Βουλή για αύξηση της νομοθετικής παραγωγής (μείωση βουλευτών, αλλαγή εκλογικού νόμου).

Συνέπειες της Πολυνομίας: Αποθαρρύνονται οι εγχώριοι και ξένοι επενδυτές

Εκτός από την τάση προς κακονομία, υπάρχουν και άλλες δυσμενείς επιπτώσεις της πολυνομίας. Προφανέστερη είναι η δημιουργία περαιτέρω γραφειοκρατίας, επιφορτισμένης να εφαρμόζει τη διογκούμενη νομοθετική παραγωγή. Ο κακός νομοθέτης γεννά τον κακό γραφειοκράτη. Επιπλέον, δημιουργείται η εντύπωση, αν δεν επιδιώκεται η θεσμοποίηση, της διακριτικής μεταχείρισης υπέρ κάποιων δημοφιλών ή ευνοούμενων κατηγοριών επιχειρήσεων, εργαζομένων ή ασφαλισμένων, που απολαμβάνουν διαφορετικό καθεστώς δικαιωμάτων και υποχρεώσεων από τους υπολοίπους, μέσα σε ένα αδιαφανές θεσμικό πλαίσιο, καθότι είναι πυκνό και διογκούμενο.

Η εφαρμογή των νέων νόμων καθυστερεί από τη διοίκηση, ιδίως όταν, όπως συμβαίνει συχνότατα, οι υπηρεσίες αναμένουν την έκδοση υπουργικών εγκυκλίων προς εφαρμογή κάποιου νόμου. Διογκώνεται η ύλη των δικαστηρίων, γεγονός το οποίο, μαζί με άλλους παράγοντες, οδηγεί στην καθυστέρηση της απονομής δικαιοσύνης. Οδηγείται, τέλος, η χώρα σε καθεστώς ανασφάλειας δικαίου, πράγμα που αποθαρρύνει τους εγχώριους και, κυρίως, τους ξένους επενδυτές.

Δώδεκα προτάσεις-παρεμβάσεις βραχυπρόθεσμου ορίζοντα

• Ακριβής διάγνωση του προβλήματος και χρηματοδότηση από το ΕΣΠΑ.
• Αναδιαμόρφωση της εσωτερικής δομής της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης, με σκοπό την εφαρμογή της Καλής Νομοθέτησης.
• Ενδυνάμωση της Κεντρικής Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής και ανεξαρτητοποίησή της.
• Δημιουργία Κυβερνητικής Επιτροπής Καλής Νομοθέτησης.
• Ενεργοποίηση Μονάδων Νομοθετικής Πρωτοβουλίας Υπουργείων.
• Αναβάθμιση του Κοινοβουλίου – Δημιουργία Ειδικής Διαρκούς Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Καλής Νομοθέτησης.
• Αποσύνδεση του υπουργικού αξιώματος από το βουλευτικό αξίωμα.
• Μείωση του αριθμού των υπουργείων και των υπουργών.
• Ευρύτερη διαβούλευση πριν από τη διαμόρφωση των νομοσχεδίων.
• Τήρηση του χρονικού ελαχίστου (minimum) για ηλεκτρονική διαβούλευση επί των διαμορφωμένων νομοσχεδίων.
• Επεξεργασία νομοσχεδίων από το Συμβούλιο της Επικρατείας (Σ.τ.Ε.) πριν από την κατάθεσή τους στη Βουλή.
• Μείωση των πηγών πίεσης από την ίδια τη Βουλή για αύξηση της νομοθετικής παραγωγής (μείωση βουλευτών, αλλαγή εκλογικού νόμου).

Επτά προτάσεις-παρεμβάσεις μεσοπρόθεσμου ορίζοντα

• Μείωση του ρυθμιστικού όγκου με τη χρήση του εργαλείου της «γκιλοτίνας».
• Μείωση του ρυθμιστικού όγκου, μέσω στοχευμένων κωδικοποιήσεων, και συνταγματική προστασία των νέων κωδίκων.
• Εξορθολογισμός και έλεγχος των βουλευτικών προσθηκών και τροπολογιών.
• Ενοποίηση όλων των συνοδευτικών εκθέσεων ενός νομοσχεδίου σε μια αναβαθμισμένη Ανάλυση Ρυθμιστικών ή Κανονιστικών Επιπτώσεων.
• Ουσιαστικός νομοθετικός προγραμματισμός με ανώτατα όρια ανά Υπουργείο στην ετήσια παραγωγή νομοθεσίας, βάσει ποσοτικών στόχων και αναφορές πεπραγμένων σε εξαμηνιαία βάση.
• Αξιολόγηση της εφαρμογής της νομοθεσίας μετά τη θέση της σε ισχύ και αυτοδίκαιη κατάργηση νόμων δύο χρόνια μετά την ψήφισή τους, εφόσον ψηφίστηκαν για να αντιμετωπίσουν έκτακτες ή επείγουσες ανάγκες.
• Αλλαγή του νομοθετικού πλαισίου και βαθμιαία μεταβολή της νομολογίας, ώστε τα δικαστήρια να ελέγχουν σε συγκεκριμένες περιπτώσεις την ίδια τη διαδικασία παραγωγής νόμων από τη Βουλή.